【探索】杭州文广集团《我们圆桌会》:协商式电视问政与城市治理能力提升

导读: 协商式电视问政推动地方政府实行协同治理、开放式决策、完善对话机制,对提升城市治理的现代化水平具有现实意义。杭州文化广播电视集团《我们圆桌会》针对城市治理...


导读:

协商式电视问政推动地方政府实行协同治理、开放式决策、完善对话机制,对提升城市治理的现代化水平具有现实意义。杭州文化广播电视集团《我们圆桌会》针对城市治理的方方面面,构建了党政、市民、媒体“三位一体”和党政界、知识界、行业企业界、媒体界“四界联动”的交流沟通协商平台,形成政府与社会各界协商对话、互助合作的新型治理关系,探索出一条用协商式电视问政促进城市善治的新路。

完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是习近平新时代中国特色社会主义思想中全面深化改革的总目标。城市治理是国家治理的缩影,城市治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。城市兴,则国家兴;城市善治,则国家善治。为改进城市治理、创新治理体制机制,杭州一直在进行探索实践。

2010年12月,时任浙江省委常委、杭州市委书记黄坤明批示创办协商式电视问政栏目《我们圆桌会》。该栏目以“沟通改变生活,对话推动进步”为宗旨,构建了党政、市民、媒体“三位一体”和党政界、知识界、行业企业界、媒体界“四界联动”交流沟通协商平台,成为探索城市共治共管、共建共享的重要载体。截至2018年3月,栏目共播出1020期节目,涉及800多个城市公共话题,各界参与嘉宾近1万人次。近八年来,《我们圆桌会》栏目在回应社会关切、疏导市民情绪、改进政府工作等方面发挥了重要作用,为社会转型期城市善治和城市治理现代化提供了许多有益经验。

一、电视问政的发展

“电视问政是借助电视媒体以及其他多种传播手段组织官民对话交流,对地方政务活动进行评点、监督的传播活动。”根据北京大学俞虹教授的研究,最早的电视问政节目是广州电视台1997年创办的《市民广场》。“直接把政府主要职能部门和广州市民请到市中心广场上做直播,很让人耳目一新。”

2002年,郑州电视台开办类似于电视问政的节目《周末面对面》,将党政官员和市民共同邀请到演播厅,就重大公共事务进行讨论。2005年,兰州电视台开播了问政栏目《“一把手”上电视》,节目中“民问官答”成为主要形式。此后,各地陆续创办一些电视问政节目,这些节目形式不尽相同,有直播也有录播,节目让官员直接站在聚光灯下,接受媒体监督和群众质询。总的来说,这一时期公民对于此类电视节目的参与度不够高。“电视节目自身也缺乏连续性,使得它只是被知晓并没有得到广泛的关注,也没有激发群众的参与热情,而且也没有将群众问政、媒体问政进行有机的结合,问政的形式过于单一,人们的表达渠道也不是特别通畅。这与官员对于媒体的回避、民众较低的参与意识是分不开的。”

2010年12月,杭州市委办公厅、市政府办公厅、市委宣传部、杭州文化广播电视集团等单位合办的《我们圆桌会》开播,栏目以主持人引导、不同身份背景嘉宾在演播室围坐交流讨论公共话题为基本形式,融合了“政治协商制度”“立法听证”“基层民主治理”“公共论坛”等多种方式,成为电视问政全新的实践。

从2011年起,电视问政作为一种新的问政方式进人繁荣期。湖北、浙江、四川、河南、山东、宁夏等省区的多地地方政府,都以电视问政的方式来迎接群众对政府工作的“考核”。其中,武汉大型电视直播栏目《电视问政》的开办,让电视问政真正以栏目名称而备受关注,它的问政力度获得群众认可,也激发各地的问政热情。

“据不完全统计,至2016年年底,国内电视问政节目有20多档。这些节目从风格上可以分为两类。一类是以武汉市的《电视问政》为代表,属于侧重于监督的电视问政;另一类以杭州市的《我们圆桌会》和南京电视台的《民声》等为代表,属于侧重于协商类的电视问政。”

二、《我们圆桌会》:

协商式电视问政的新探索

《我们圆桌会》被一些专家称为一张特殊的“城市圆桌”,它促进社会各界共同参与、交流沟通、彼此理解、形成共识,建构了一种协商对话、互助合作的新型治理关系。作为基层协商民主的创新,《我们圆桌会》受到各界关注。2017年2月,中共中央办公厅法规局派员专门到栏目组调研,了解栏目在促进基层协商民主方面的做法。这档协商式电视问政栏目的创新特征主要表现在五个方面。

01

话题选择的公共性

《我们圆桌会》的话题选择强调公共性。栏目讨论的内容包括城市应急、公共安全、公共服务、环境治理、交通管理、公共设施、社区建设、安居保障、教育卫生、垃圾分类等城市治理的方方面面。

以2013年为例,《我们圆桌会》2013年度综合评估报告显示,全年共播出节目116期,话题总体可以分为四类:一是公共治理与服务类,内容有媒体平台与城市治理、官话套话反思、食品安全监督、养老、社工、小升初、儿童性侵、社区干部权责、物业管理、门前新三包等;二是城市规划与环境建设类,内容有新交规、地下水治理、中国式过马路和城市拥堵指数、房改房、垃圾分类、公共自行车、发泡餐具、饮用水保护、公交专用道和路面泊车位、空气重度污染、垃圾焚烧、地铁换乘等;三是文化保护传承与教育科技类,内容有城市雕塑、美丽乡村、民办中小学问题、大学生创业安家、教育体制改革和游学热现象、文化产业和传统产业升级等;四是社会民生与万象类,内容有关爱保安行动、民工讨薪、医疗保障体系、农贸市场改造、如何应对夏季暴雨不让杭城看海、市民精神健康、广场舞、社区养老服务、医患关系、“谣言终结者”等。这四类话题都涉及民生和公共领域。

参与主体的平等性

02

现代化的城市治理,政府、公共机构、组织和个人要形成“我们”的理念。城市治理的重要内容是构建市民普遍认同的价值体系,体现对城市相关利益各方的平等和尊重。平等性是《我们圆桌会》开播以来一直坚持的基本原则。平等性具体表现在:一是谈话场景设置的平等。圆桌会的形式展现民主讨论的氛围,参与嘉宾围坐在一起,没有台上台下的高低之分。二是参与主体身份的平等。《我们圆桌会》每期节目都会邀请政府官员、专家学者、媒体评论员、城市治理的利益相关者作为嘉宾参与讨论。在圆桌会上,书记、市长、部门负责人、专家、人大代表、政协委员、行业代表、普通市民代表都是“我们”中的一分子,大家一起讨论、辩论共同关心的话题。三是话语权的平等。栏目在话语比例设置上对普通平民、政府官员、知识精英一视同仁,希望官员避免说“官话”,讨论时要积极回应质疑,不能表现出管理者的“强势”;鼓励市民从个性感知角度表达对公共政策与社会管理的意见,要从“抱怨者”发展成“协商者”和“共建者”;专家学者要从第三方角度理性解读;行业、企业、社会组织代表要积极反映群体诉求,提出务实建议;媒体评论员要客观公正,防止情绪化;主持人要坚持理性平和,注意掌控场面,鼓励各方平等协商,寻求共识。

03

   协商讨论的开放性

开放是协商式电视问政的前提。开放性表现在:首先,《我们圆桌会》话语空间的设置是开放的,每一位落座的嘉宾都是重要的“意见领袖”或“观点代言”,他们诚恳地把有争议的问题拿到桌面讨论,通过交流促进理解,通过沟通增进互信,而且协商讨论的结果通过电视公开传播,让更多的人接受,让各界监督落实协商成果。其次,选题(话题)的征集是开放的,栏目通过微信、微博、杭州网、电子邮件、热线电话等,向市民公开征集选题信息。最后,开放性还在于市民提供的意见、建议和录制现场节目中嘉宾的观点被纳人杭州市“人民好建议”征集工作范围,拓展了《我们圆桌会》的社会影响及舆论功能,切实提升了政府治理与公民参与的互动程度。

价值导向的建设性

04

现代城市治理很重要的一点就是构建在社会参与基础上的有效应对和化解重大公共问题的理性协商机制,这要求协商参与者立足于建设性的公共理性。《我们圆桌会》最大的价值导向就在于建设性。节目对公共事务进行平和理性的讨论,鼓励参与者讲真话、讲实话、讲心里话,即使在同一公共事件中发生利害冲突的双方正面相见,也能开诚布公。“观众在圆桌会里感知到的,是一种理性的‘观点对立’,而非一种非理性的‘人格对立’‘利益对立’,这种‘对立’随着话题讨论的深人逐步走向建设、达成共识:政府为民众的困惑提供解释,媒体为政府的决策提供建议,专家为意见分歧的双方提供社会心里分析、情绪疏导和国内外成功模式对比,普通市民则带着问题到来、带着解答离开。”

如2013年夏天,《我们圆桌会》关于“环卫工人避暑难”的电视问政,充分彰显了栏目建设性民主协商的特点。针对高温下环卫工人露天作业时间得不到调整的现状,栏目不图“一时之快”曝光批评职能部门,而是全面展示环卫工人避暑难背后的多重原因,主动请市城管委、市人力资源与劳动保障局等部门和环卫工人、知名学者、市民代表一起讨论,从法律法规、行政作为、市民感受、现实操作等多个层面对环卫工人如何避暑的话题加以探讨。通过电视“公开协商”,各方达成四点共识:发动市民参与夏日城市保洁;推迟环卫工人上岗时间的同时,城市卫生检查标准应相应适度放宽;应恢复门前“新三包”,倡导沿街商家单位做好责任区范围的卫生;进一步发动沿街商铺奉献爱心,为环卫工人设立临时纳凉点。这些共识最后都被采纳并付诸实施。在理性互动中,一个城市治理难题被有效破解。

05

结果反馈的有效性

协商式电视问政如果只侧重于信息发布和解疑释惑,节目就容易流于城市治理措施的公共宣传。要真正达到治理的目的,实现社会和谐有序,关键在于形成共识并有效地解决问题。《我们圆桌会》栏目由杭州市委办公厅牵头,建立话题联动机制、舆情专报机制、节目反馈机制、督办追查机制等,实现话语平台与后续治理的联动。

一是话题联动机制。为提高职能部门民主决策、广开言路的意识,杭州市将参与《我们圆桌会》栏目作为部门政务公开的重要载体。

二是舆情专报机制。《我们圆桌会》每周三前将上周播出的节目主要内容和现场同期声专报给市委和市政府主要领导及分管领导,并抄送相关职能部门,供领导和部门参考。

三是节目反馈机制。节目播出后,将根据市领导批示或者相关职能部门反馈情况,制作相应的反馈内容在节目里播出。呈现形式分为两种:一种是请相关部门的负责人针对节目嘉宾提出的意见建议进行回应,栏目将回应内容和整改落实情况做成短片播出;另一种是在某一意见、建议还有继续深人挖掘深化的前提下,请具体职能部门的负责人走进演播室,与学者、市民等面对面交流,栏目录制成常规节目进行播出。

四是督办追查机制。根据实际情况,由杭州市委办公厅督查室、市政府办公厅督查室为主对城市治理问题进行督办,栏目配合对督办过程进行跟踪,并及时将处理结果传达给公众,力争做到“事事有回音、件件有落实”。真正做到了复旦大学调研组在《从治理制度的建构到治理理念的塑造——我们圆桌会》报告中认为的,《我们圆桌会》体现了“桌面上的平等沟通”与“桌面下的有效治理”两个层面的复合。

三、《我们圆桌会》

在城市治理中的作用

作为一档以城市管理为主体议程、以政府决策和施政行为的合理性为讨论对象的协商式电视问政栏目,《我们圆桌会》对推动现代城市治理起到了积极作用。

01

有利于形成公民积极参与的治理环境

城市治理的“治理性”体现在公民对所在城市公共事务的参与程度大小。“善治城市尤其强调对公民赋权,通过赋予公民的参与权力,提升公民社会的决策能力,进而逐渐改变城市权力的形态。”《我们圆桌会》搭建的社会交流沟通平台并不仅仅靠媒体一家唱“独角戏”,而是通过充分发挥党政界、知识界、行业企业界、媒体界“四界联动”优势来构建。党委和政府引导,专家学者支撑,广大市民参与,媒体角色转换,营造了良好的民主治理环境。

如2016年,《我们圆桌会》针对二十国集团(G20)领导人杭州峰会筹备过程中出现的各种问题,尤其是在杭州大量基础工程提升,时间紧、任务重,难免扰民的情势下,先后组织了14次以城市建设为话题的现场讨论,相关利益各方踊跃参加。其中,就“阵痛期我们如何度过”"G20峰会能给杭州带来什么”“道路颜值提升重‘面子’更要重‘里子’”,“施工那些事儿如何和市民分享”等话题进行讨论,及时化解信息不对称情况下杭州市民不了解、不理解的局面,既让G20工程建设得到群众的理解和支持,也促进政府职能部门在工作中多征求民意,做到更加精细化。“在一个民主政体里,需要做的正确事情恰恰是更多的参与,更多的参与有助于强化政府责任,改进公共政策质量,提升公共政策执行成效,增加对政府的信任度,建立一个新型合作的关系。”

《我们圆桌会》这个平等理性交流的平台,激发了杭州市民参与共同治理城市的热情和主人翁精神。这个平台把不同利益群体间的被动磨合转化为自觉互动,凝聚起推动城市发展的力量。正如美国哥伦比亚大学教授、普利策新闻奖获得者乔舒亚·弗里德曼( Joshua  Friedman )说的:“能让普通民众参与到决策制定中来,让决策者听到来自民众的声音,我觉得这是一种很好的尝试,是一种进步,值得其他地方借鉴。”

    有利于完善协商民主的对话机制

02

协商民主的过程是一个政府透明施政的过程。对公共事务建立一个利益协调和分享机制,可以让代表不同利益的参与者审视相互的主张,集思广益,形成共识,谋求共同的利益。协商式电视问政的主要手段是对话交流,《我们圆桌会》面对公共关心的话题或者问题,迅速找到其相关方,在合适的时间,按照一定的议程进行交流,并及时传播协商结果。通过城市治理议题的“大圆桌”,在协商中凝聚共识,在协商中回应质疑,在协商中推进城市和谐有序。

如2015年10月25日《我们圆桌会》关于“湖滨降噪‘拉锯战’如何终结”的电视问政,是协商民主解决公共问题的典型案例。近年来,杭州湖滨公园因市民的唱歌跳舞声音过大而投诉不断,同时西湖作为世界文化遗产的形象也受到影响。为此,2015年国庆前夕,杭州市园林文物局湖滨管理处向在公园里娱乐活动的市民发出了“降噪令”,却由此引出各种矛盾和摩擦,受到国内多家媒体的关注。《我们圆桌会》针对杭州西湖边因噪音引发的冲突,邀请当事人、政府管理部门和城市各界人士围坐圆桌,为寻求解决之道进行交流对话、协商探讨。节目从了解市民为何不配合降噪开始,进而分析矛盾背后到底存在哪些问题,从意识方面到管理方面逐一解剖,最终引导现场所有嘉宾对于在公共空间里该如何行为达成共识。一方面,娱乐活动者思想认识发生了很大转变,不再排斥降噪而是积极主动参与降噪;另一方面,管理部门的管理思路也做了很大调整,不仅组建了文明监督员队伍,而且还根据节目的建议,请娱乐活动者以及社会其他热心人士共同制定了群众自治公约《文明娱乐公约》。节目录制一个月后,经了解,湖滨区域噪音降了十几个分贝。这次协商对话对公众参与城市管理、创新城市社会治理具有典范意义。

03

有利于建立包容性的城市治理结构    

现代城市公共治理的主体是多元的,从利益相关者的角度看,所谓利益相关者是指与城市治理相关联的利益主体。就整个城市看,它包括城市各级政府、企事业单位、社区组织、非政府组织、市民和在城市就业的流动人口等。从城市治理具体的某项公共事务看,它主要指与这项事务有利益关联的公民个体和机构。城市治理要鼓励和支持利益相关方共同参与,实现政府、社会和公民个体等多元主体之间的良睦互动。因此,建立包容而非排斥的城市治理结构更有利于城市的善治。在这个包容的结构中,尤其要关注边缘或弱势群体,让他们参与城市公共事务管理和公共决策的过程。《我们圆桌会》在话题的选择上注重公共性和民生性,大量的问政内容照顾到普通市民特别是城市弱势群体的利益。

如2017年5月《我们圆桌会》关于“能否让外来务工者居有定所”的电视问政,栏目邀请反映问题的外来务工者代表、专家学者、企业代表、政协委员、媒体评论员、杭州市住房保障办公室、城中村改造办公室的负责人展开对话讨论,提出有关建议。一是政府要重视农居点租客这一群体;二是政府要增加保障房建设用地;三是要引导各城区按照政策规定建设外来务工人员公寓,并在准人门槛上比如学历职称方面适当放宽;四是鼓励引导社会力量参与,通过政府、市场、企业、个人的合力,走出一条解决外来务工人员居住问题的杭州路子。

有利于改进城市治理的绩效评估

04

绩效评估对于提升行政部门的责任性、回应性和服务效率具有重要作用。绩效评估的模式,根据其功能定位,有内部控制和外部责任两种。内部控制模式以提升执行力为核心关注,通过自上而下的途径开展目标责任制考核。这种模式注重效率偏向,但公众参与不够,外部责任缺失,容易使公共利益受到损害,影响政府公信力。外部责任模式以满意度为导向,通过自下而上的公众主观评价展开。外部责任模式反映了政府追求公平与民主的价值取向,但由于公众参与的有限性和聚焦性,这种公众主观评价的模式往往不能准确反映政府公共服务的客观绩效。“政府治理既要满足产出和效率需求,又要回应公众需求和价值偏好,提升公众满意度。”

因此,有必要增进政府与社会的互动,改进公众满意度评价,实行自上而下评估与自下而上评估相结合的复合型绩效评估模式。《我们圆桌会》与杭州市考评办开展的综合考核评价工作联动,实现了政府与社会的双向互动。主要的考核评价,一是杭州市直部门和区、县(市)年度创新创优项目,在最后考核、验收之前,必须到《我们圆桌会》栏目讨论一次,接受各方检验;二是杭州市考评办每年对一些城市治理重点在《我们圆桌会》进行电视问政,参与栏目录制讨论的政府部门纳人年度综合考评专项考核内容。2017年,《我们圆桌会》进行的专项综合考评电视问政内容包括“公述民评——‘最多跑一次’痛点怎么破”“公述民评—垃圾分类多年为何寸进尺退”“公述民评——城市交通管理如何更‘智慧’”,“公述民评—家庭医生签约服务如何更‘贴心’”,“公述民评——城市家具如何才能以人为本’”,等等。在《我们圆桌会》上,复合型的绩效评估模式得到有效运行。

四、《我们圆桌会》

对城市治理的启示

《我们圆桌会》建构了一个发现治理问题、讨论和寻求治理路径、提升治理方式的机制,为社会复合主体发展与参与城市治理提供了平台。它对城市治理现代化具有启示意义。

01

现代城市治理应

由单向式管理转变为互动式协同治理

“现代社会由一种双向运动支配着:市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动。”卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)的这种“双重运动”理论表明城市治理不是政府单向度的行动过程,而是政府与市场主体、社会主体的互动过程。“面对市场机制的扩张,城市治理既要坚持政府主导,也要培育社会组织,提升居民自治能力。”过去,地方政府施政的传统是党政部门自上而下“单向式”管理。管理和治理,一字之差,实质大不相同。管理以“行政命令”“上级指示”的方式进行,其运作单向、强制、刚性。治理是自上而下与自下而上协同的复合模式,它不是政府一个主体的行为,而是不同利益主体互动合作,以期实现共同目标。从管理到治理,最核心的变化是治理主体的多元化。

随着我国城镇化的快速发展,“城市病”问题也日益凸显,大中城市都面临着交通拥堵、环境治理、上学难、就医难、住房难、安全隐患多等问题。治理和化解这些发展中的问题,涉及多个部门、多个利益主体,过去那种党政一家说了算、政府大包大揽的模式已经不能适应社会的发展变化。对于我国城市治理来说,解决这些问题一条可行的思路是完善协同治理的制度安排。协同治理强调多元治理主体间的互动合作。推进协同治理,需要将公共事务涉及的相关部门、利益相关方纳人政策议程,建立交流和协商平台,彼此在商讨中集聚共识,各方基于共识集体决策,并将决策内容付诸行动。

《我们圆桌会》在协商式电视问政过程中,建立了与市、区、县(市)有关职能部门,与专家学者和研究机构,与省、市媒体,与行业企业,与市综合考核评价工作,与市民代表工作机制,与市“人民好建议”征集工作等多重联动关系,让利益相关各方各尽所能、广泛参与,做到公平和效率兼顾,是互动式协同治理的良好基层实践。

城市政府决策

应由精英决策转变为开放式决策

02

在我国市场化改革中,城市治理也出现了“双重联盟”格局。一方是致力于经济发展的力量形成的以城市增长为导向的精英联盟,另一方是社会成员在自我保护中形成的以维权为导向的社群联盟。改革开放以来,在“效率优先,兼顾公平”的价值导向下,城市政府制定政策从闭门决策走向精英参与。精英决策注重技术性知识的应用,提升了政府决策的理性和有效性。但是,精英联盟主导的城市治理也存在公共服务偏向性、公共空间供给不足、城市房价高企、邻避冲突凸显等现象,引起社群联盟对城市增长机器(the urban growth machine)的“任性”行为反制的行动,导致一些群体性事件的发生。现在中国城市治理面临的最大挑战,就是如何在精英和社群两大联盟之间构建对话平台。在这种情况下,城市善治既要发挥精英联盟的作用,调动企业家和专家的积极性,又要倾听社群声音,寻求最大公约数。

杭州市注重用民主的方式和手段解决民生问题,提出了“民主促民生”的城市治理方略。《我们圆桌会》的话题联动机制要求在出台关系到广大市民的重大决策之前,杭州市的相关部门必须在《我们圆桌会》栏目上邀请市民、专家共同讨论,介绍政策背景和初步考虑,听取意见建议。市政府每年年初确定的“为民办实事”十大项目的牵头部门,在实施过程中也必须到《我们圆桌会》栏目听取意见。正如《光明日报》调研组调研报告中说的,“其角色定位与节目形式无不体现出鲜明的‘杭州色彩’—开放式决策,共识型治理”。

03

  城市治理关系

应由利益相关方冲突对立转变为协商对话

社会转型时期利益格局的重新调整、收人分配差距的扩大,产生了一些失衡的社会心态,如阶层化相对剥夺感、普遍性仇官仇富情绪、对立化不信任情绪等。这些失衡的社会心态不仅导致市民与政府之间的不信任,也增加社会运营成本,甚至影响社会稳定,不能任其蔓延。现代城市治理就是在允许各方利益集聚的同时,通过对话、平衡或调解来凝聚共识,实现公共利益最大化。“行政官员负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任,在认真清楚的倾听中,行政官员在一种相互反射的关系中使自我与社会结合在一起。”。在主体多元条件下,“城市治理最为重要的是改变‘中心一边缘’治理结构,‘根除行政傲慢’”。

基于这一认识,我们可以看到:如果没有充分的利益表达和互动协商,城市治理就会因利益聚合不充分而迷失方向;如果没有讨论与协商环节,城市治理就可能受到狭隘的偏见左右而偏离理性的轨道。因此,城市治理有必要打破政府本位主义,发展协商民主,在政府与社会之间构建协同治理的运作模式。在协同治理中引人对话、协商,就可以使政府和利益相关者在做出决定的时候能够思考更为周全、选择更为慎重。《我们圆桌会》通过构建传播平台,整合政府、民众诉求,并在协商与沟通中改变过去政府官员与民众对立起来的话语场,处理好维稳与维权之间的关系,有利于实现城市善治。

综上所述,《我们圆桌会》作为协商式电视问政栏目,搭建了城市治理的协商交流平台,承接了“民主促民生”的城市发展理念,衔接了政府开放式决策的包容精神,延展了城市治理中公共参与的渠道,是一个生动的基层治理实践样本。下一步,《我们圆桌会》需要把电视问政与微信、微博、手机客户端等移动社交平台相结合,通过新媒体空间与民众形成更多的互动沟通,探索媒体融合时代城市善治的新路。

来源:杭州文化广播电视集团副总编辑 汪迎忠:《协商式电视问政与城市治理能力提升—以杭州文广集团为例》,《中国广播电视学刊》, 2018 年第8期

文编:何苗

美编:吴梦婷 

责编:郑宇